城中村改造项目的资金路径和模式浅析

中建科信宁楠楠

以下文章来源于基房通 ，作者正道沧桑

基房通 .

个人公众号。主要从事基建和房地产领域投融资政策、形势、模式研究，经济与管理核心观点论述。作者“正道沧桑”，系高级经济师（投融资）、注册咨询工程师（投融资）、一级建造师、中国房地产经纪人。

去年以来，各大城市相继传来城中村改造专项借款落地拨付的消息。本文主要研究在城中村改造领域，针对政策性银行的审贷原则，如何参与到项目公司股权。本文城中村专指：《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》等相关政策出台后，纳入住建部城中村改造项目库的项目。不包括棚户区改造、一二级联动的就该等项目。 城中村改造的实施主体一般由地方国企承担，政府直接授权该企业作为城中村改造项目的实施主体，按照目前城中村项目推进情况和监管要求，实施主体的资本金要来源于地方财政资金，而非地方国企自有资金或其他社会资本的权益性资金，这与国办文件要求是一脉相承的，即城中村的 资金平衡的责任要由政府来承担， 可考虑市域内综合平衡、动态平衡，鼓励实施区域统筹和成片开发，避免新增地方政府债务风险。 城中村改造的资金来源可以包括：中央通过现有渠道适当给予补助、地方财政出资的资本金、地方政府专项债券、政策性银行城中村改造专项借款、中央财政城镇保障性安居工程补助资金。

一、城中村改造的主要边界条件

城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。

“城中村”土地权属状态包括全部土地被国家征用、土地性质由集体转变为国有，村民转变为居民；大部分集体土地被征用、少部分仍然属于集体所有，村民未转变为居民；土地已纳入城市规划的国有土地范围，但是未开展征转手续。

城中村改造的主要政策包括《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》、自然资源部办公厅关于印发《城中村改造国土空间规划政策指引》的通知。按照相关政策，主要边界条件如下：

1. 采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。

2. 重点做好三件事： 征求村民意见；产业先行搬迁；先行安置补偿。

3.实施范围超大特大城市的城镇开发边界范围内。 属政府主导的集体土地上房屋征收，属法定征收范畴，非协议搬迁范畴。以村集体建设用地为主。

3.资金平衡的责任要由政府来承担，可考虑市域内综合平衡、动态平衡，鼓励实施区域统筹和成片开发，避免新增地方政府债务风险。 城中村改造中配套的教育、医疗等公共服务设施新建费用由政府负责投入。

4.资金来源包括：现有渠道的中央财政补助、地方政府专项债券、政策性银行城中村改造专项借款、商业银行城中村改造贷款等。

5.政府层面（包括授权实施的地方国企）收入来源主要包括土地出让收入的合理合法留存、产业载体的经营性收入、保障性住房的租赁收入（包括拆除新建类城中村集中配建、运用安置房盈余空间以及整治提升类城中村整体利用等）、经营性公共基础设施的运营收入和停车场、充电桩等使用者付费收入。政府层面收入来源不会考虑净地出让后的房地产二级开发销售收益。

6.在净地出让的前提下，前期参与土地一级开发的社会资本可以综合评价以及带方案两种方式锁定二级开发的土地使用权，通过二级开发的收益来拉高项目项目收益率水平，进而提高城中村项目对社会资本的吸引力。

7.将城中村改造与保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设相结合，衔接低效用地再开发、全域土地综合整治等工作部署，形成政策合力。

8.国土空间总体规划是编制城中村改造详细规划的上位依据。详细规划是核发城中村改造规划许可、实施城中村改造活动的法定依据，应依据总体规划编制。

9.深化城中村改造体检评估。统筹配置公益性用地和经营性用地，分类提出资产整备、配置、运营策略，按需编制改造资金使用方案，促进改造资金综合平衡、动态平衡。

10.结合城市近期发展目标，确定城中村改造的五年规划目标与任务规模。结合重点区域划定近期城中村改造范围，与土地资源资产配置方案与实施计划进行衔接。结合近期改造的城中村范围，制定近期实施项目清单，并适当预留规划弹性与可实施性，明确改造面积、改造方式、年度时序等内容，指导城中村改造年度计划编制。

11.结合城中村改造方式、详细规划管理实际与工作组织安排以及现状权属关系等，合理确定城中村改造单元，将城中村改造单元细分为“规划单元”和“实施单元”两个层次，分层编制、分级审批，也可根据工作需要，依规同步一体编制审批。

12.实施单元详细规划宜结合实施时序动态编制，是提出城中村改造项目规划条件、核发规划许可（含方案设计）的法定依据。

13.通过土地征收、土地置换、拆旧复垦、收购归宗、混合改造等方式，整合存量建设用地，可扩大至周边低效用地等，促进成片改造。

13.细化管控引导。确定实施单元主导功能，细化规划单元管控引导要求并落实到地块，明确地块用地性质、开发强度（容积率、建筑密度等）、绿地率、建筑控制高度，设施配建、保障性住房配建要求等。

二、城中村改造的审贷主要条件和原则

1.纳入住建部城中村改造项目库，列入年度计划；

2.项目已制定具体改造方案或征拆方案；项目已制定完备的资金平衡方案。

3.支持项目前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设（不包括市政路网和官网，）等，不得用于货币化安置。

4.项目实施主体必须为百分百的政府平台公司，其他社会资本不能参股。

5.以地级市为单位，所有城中村改造项目的专项借款主体统一为市属国有企业，由其转贷给各区城中村改造的实施单位，市属企业负责专项借款的统借统还，各区城中村改造项目实施单位为区属国有企业。

三、社会资本不能参与股权的原因

政策性银行在城市更新和城中村改造不允许其他社会资本参与项目公司股权的根本原因还是避免涉及地方政府隐性债务，涉及隐性债务的类型主要包括：

▌在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及政府违法提供担保等方式举借的债务。 ▌依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资，政府出具承诺或担保性质的文件。 ▌以国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。 ▌以公益性资产或储备土地抵押、质押或注入地方国企，以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。 ▌PPP、政府投资基金、政府购买服务等，约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益。 城中村改造项目主要收入来源是土地出让收入的留存，如果引入第三方社会资本，极易触发以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源，即被界定为隐性债务，作为政策性开发性银行，在规避隐性债务方面自然要比商业银行和股份制银行更为严苛。

四、社会资本参与股权的路径和模式

一、母公司贷款

通过信托计划或私募基金等资管产品，向城中村实施主体的母公司（去平台化的市场化主体）提供流动资金贷款或权益性资金，由母公司统筹，将资金归集、流转到城中村改造的实施主体，用以支付该项目前期征拆费用和资本金。

二、AMC+股权

由市属AMC机构与城中村改改造的实施主体共同成立项目公司，负责城中村项目投资、建设，社会资本通过股权、债权或认购资管产品份额等方式进入AMC机构发起的资管产品，间接实现股权出资。

三、产业基金

通过新发行的或者存量的地方政府产业引导基金实现出资，即社会资本参与产业引导基金的母基金，母基金针对不同类型项目分别设立子基金，母基金统筹运用资金投入城中村项目的资本金。

四、 资源资产赋能 通过出让矿产资源、土地使用权、特许经营权等方式，实现财政收入，财政部门统筹运用该部分资金注资到城中村改造项目的实施主体，作为城中村改造的资本金，实现资源资产与城中村的打包实施。 五、服务成本+利润

参照深圳市人民政府办公厅关于印发《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》的通知（深府办规〔2024〕1号），在先行确定规划指标、选择条件和净地出让等前提下，政府指定部门按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位协助开展搬迁补偿、安置房建设、土地清理等相关工作。区政府指定部门应与被选定的合作单位签订项目实施协议，实施协议中应明确支付合作单位的服务费用，包括服务成本和合理利润。鉴于扯城中村改造的公益属性，在上述模式下需要合理规避地方政府隐性债务。

（声明：新闻来源丨基房通，版权归作者所有，如有侵权，敬请联络小编）

微信扫一扫关注该公众号

继续滑动看下一个