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德阳经开区智慧路灯市政公共资源

有偿使用项目实施方案

（征求意见稿）

德阳经济技术开发区管理委员会

2026 年 7 月

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目录

第一章 项目概述

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

一、项目基本信息

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

二、项目概况

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

三、出让期限

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

四、现状设施条件

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

五、项目背景

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

六、建设必要性

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

七、建设可行性

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

八、法律法规及政策依据

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

九、技术标准规范

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

第二章 经营权出让方案

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

一、出让方式及选择依据

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

二、出让期限及依据

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

三、出让底价确定依据

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

四、出让金及支付方式

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

五、受让方资格条件

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

六、经营权出让收入管理

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

七、期满移交

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

八、总体实施周期

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

九、前期准备及出让阶段

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

十、工程建设阶段

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

十一、竣工验收管理

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

十二、资产权属

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

十三、政府承诺与保障

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

第三章 环境保护与安全保障

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

一、环境影响分析

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

二、施工期公众影响管控

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

三、节能效果

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

四、充电设施安全

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

五、结构安全

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

六、换电设施消防安全

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

七、应急预案

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

八、数据安全管理

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

第四章 运营监管与公众关切

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

一、监管体制

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

3

二、年度考核指标

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

三、履约保障

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

四、经营权收回

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

五、设备更新管理

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

六、照明质量保障

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

七、光环境管控

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

八、退出机制

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

— 1 —

第一章 项目概述

本方案依据《市政公共资源有偿使用收入管理办法》（财综〔2016〕116

号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024 年修订，作为同类制

度参考）、《重大行政决策程序暂行条例》及四川省、德阳市相关配套政策编

制。本方案面向社会公开征求意见，公众意见将作为完善方案的重要依据。

一、项目基本信息

项目名称：德阳经开区智慧路灯市政公共资源有偿使用项目。项目性质：

市政公共资源有偿使用（经营权出让），属非政府投资项目。实施机关：德阳

经济技术开发区管理委员会（经德阳市人民政府授权实施本项目有偿使用，并

授权财政局、住建局负责项目实施）。出让方式：公开竞价。出让期限：30 年

有效经营期（建设期不超过 12 个月不计入，自建设期满次日起算）。建设地点：

德阳经济技术开发区全域市政道路及公共区域。

二、项目概况

本项目以德阳经济技术开发区现有路灯灯杆为基础载体，通过节能改造与

智慧化升级，叠加充电、通信挂载、户外广告、数据采集等复合功能，将城市

道路照明设施由"单一照明"向"复合服务"转变、由"财政负担"向"经营资产"转变。

项目涵盖七大业务板块：LED 节能改造、智慧灯杆及数据平台、充电设施建设、

路口 LED 广屏、灯杆广告位、5G/通信挂载、换电服务。其中，LED 节能改造保

障城市照明的公益属性，充电桩、路口 LED 广屏、灯杆广告、5G 挂载、换电服

务和数据服务实现经营性收入，公益功能与经营功能有机统一。

三、出让期限

指标名称

数值

经营权出让期限

30 年

四、现状设施条件

— 2 —

经开区辖区内现有路灯灯杆，分布于辖区主干道、次干道、支路及公共广

场。2023 年，经开区已通过合同能源管理模式由第三方单位对部分路灯实施了

节能改造，该合同期限至 2033 年届满。合同到期前，本项目不对已改造灯具重

复施工；合同到期后（2033 年，即本项目第 7 年），由竞得方对全部辖区内灯

具统一实施 LED 节能改造。现状杆体功能单一、利用率低，智慧化、信息化水

平有待提升。运营期节能收益及管护费严格按《预算法》规定纳入德阳市/经开

区年度财政预算，实行专款专用、按效结算。

五、项目背景

城市道路照明设施是城镇最基础、最广泛的市政公共设施之一。长期以来，

路灯设施主要作为纯公益性、消耗性设施由政府财政负担其建设与运维，其依

附的空间资源、载体资源价值未能得到有效开发。在新型城镇化与高质量发展

要求下，推动路灯设施由"单一照明"向"复合服务"转变，是城市存量资源价值再

造的现实路径。财政部《市政公共资源有偿使用收入管理办法》（财综〔2016〕

116 号）明确将城市道路附属设施经营权纳入有偿使用范围，规定通过公开竞

争方式确定使用者，实现公共资源的市场化配置。本项目正是落实市政公共资

源管理改革要求的具体实践。随着成德同城化进程加快和成都都市圈建设深入

推进，经开区对城市基础设施品质、公共服务功能、智慧化管理水平提出了更

高要求。

六、建设必要性

项目建设是落实新型城镇化与智慧城市战略的需要，通过"多杆合一、一杆

多用"将传统路灯升级为集照明、通信、感知、信息发布于一体的智慧灯杆，为

智慧城市建设提供物理底座。同时，项目通过公开竞价方式有偿出让经营权，

盘活存量公共资源，增加政府非税收入，引入市场机制提高资源配置效率，是

推进市政公共资源市场化配置的具体实践。在节能减排方面，2033 年合同到期

后对辖区内路灯全面实施 LED 节能改造，每年可节约照明电费，相应减少碳排

放，助力绿色低碳发展。此外，项目规划建设充电车位、预留 5G 通信挂载站址、

— 3 —

设置换电柜，有效缓解充电难问题，加速 5G 覆盖，完善城市公共服务功能。

七、建设可行性

项目符合财综〔2016〕116 号办法及国家关于新基建、智慧城市、新能源

汽车充电设施等系列政策要求，政策依据充分。LED 照明、智慧灯杆、物联网、

5G 通信、直流快充等技术均为成熟可商业化应用的通用技术，技术方案成熟可

靠。经开区管委会授权财政局、住建局负责本项目实施，具备行政主体资格，

多部门协同监管体系健全，具备组织实施能力。

八、法律法规及政策依据

《中华人民共和国民法典》；《中华人民共和国预算法》；《数据安全

法》；《个人信息保护法》；《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发展

改革委等 14 部门令第 39 号）；《中华人民共和国招标投标法》；《市政公共

资源有偿使用收入管理办法》（财综〔2016〕116 号）；《基础设施和公用事

业特许经营管理办法》（2024 年修订，作为同类制度参考）；《重大行政决策

程序暂行条例》；《公平竞争审查条例》（国务院令第 783 号）；《城市照明

管理规定》（住建部令第 4 号）；《城市道路管理条例》；四川省、德阳市关

于市政公共资源有偿使用的配套政策文件。

九、技术标准规范

《城市道路照明设计标准》（CJJ 45）；《城市道路照明工程施工及验收

规程》（CJJ 89）；《LED 城市道路照明应用技术要求》（GB/T 31832）；《城

市夜景照明设计规范》（JGJ/T 163）；《室外照明干扰光限制规范》（CJJ/T

307）；《电动汽车充电站设计标准》（GB 50966）；《电动汽车传导充电系统》

（GB/T 18487.1）；《电动汽车分散充电设施工程技术标准》（GB/T 51313）；

《通信局站防雷与接地工程设计规范》；《钢结构设计标准》（GB 50017）；

《信息安全技术 网络安全等级保护基本要求》（GB/T 22239）；《电磁环境控

制限值》（GB 8702）；《智慧城市》系列国家标准；智慧灯杆、多功能杆相关

地方与团体标准。

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第二章 经营权出让方案

一、出让方式及选择依据

本项目采用公开竞价方式出让经营权。依据《市政公共资源有偿使用收入

管理办法》（财综〔2016〕116 号）关于市政公共资源实行有偿使用、通过公

开竞争方式确定使用者的规定，结合本项目投资规模较大、经营周期长、涉及

多业务板块的特点，公开竞价方式能够通过市场机制实现价格发现，客观反映

经营权价值，且程序公开透明、操作性强，便于依托公共资源交易平台规范实

施。出让文件将对竞买人的资金实力、运营能力设置实质性要求，确保竞得方

具备长期稳健运营实力。

二、出让期限

经营权出让期限为 30 年有效经营期。

三、出让底价确定依据

经营权出让金底价由实施机关委托专业机构，综合采用收益法、市场法和

成本法对项目 30 年经营价值进行测算后确定。测算结果将报财政局确认。最终

成交价通过公开竞价形成。

四、出让金及支付方式

出让金采取一次性缴纳或分两期缴纳方式：受让方在签订有偿使用合同时

缴纳 60%，其余 40%在合同签订后半年内缴清。逾期未缴的，按日加收欠缴金额

万分之三的滞纳金；逾期超过 90 日的，实施机关有权解除合同并没收履约保证

金。

五、受让方资格条件

竞买人须具备以下基本条件：具有独立法人资格；具备与项目资本金需求

相适应的财务能力；具有良好的商业信誉和财务状况，未被列入失信被执行人

或重大税收违法失信主体名单。竞买人须在竞买前缴纳竞买保证金，未竞得者

5 个工作日内无息退还。允许联合体竞买，须明确牵头方及各方责任。本项目

按《公平竞争审查条例》完成公平竞争审查。

— 5 —

六、经营权出让收入管理

经营权出让收入属于政府非税收入，按照财综〔2016〕116 号办法的规定，

依法纳入财政预算管理，统筹用于市政基础设施建设和民生支出。

七、期满移交

经营期限届满前 1 年（第 29-30 年），启动期满移交工作。移交范围包括：

全部硬件设施、数据平台及软件系统（含源代码或永久授权）、技术档案、备

品备件、数据资产。移交前受让方应解除经营权上的一切权利负担（含质押），

完成设施全面检修，确保设备剩余寿命不低于 3 年、完好率不低于 95%。移交

前由双方共同委托第三方进行资产清查。受让方在经营期内破产、被吊销执照

或被强制执行的，实施机关有权立即接管设施，保障公共服务连续性。

八、总体实施周期

本项目总体实施周期约为 30 年（含不超过 12 个月的建设期，建设期不计

入有效经营期），划分为前期准备、经营权出让、工程建设、运营管理和期满

移交五个阶段。

九、前期准备及出让阶段

前期准备阶段（第 1-6 个月）：完成经营权出让方案编制与审批、出让公

告法律审核与发布准备、必要的报装对接等工作，同步开展项目宣传推介，摸

排潜在意向竞买人。经营权出让阶段（第 7-12 个月）：发布公开竞价出让公告

（公告期不少于 20 个工作日）；完成竞买人资格审查；依托公共资源交易平台

电子竞价系统组织公开竞价。

十、工程建设阶段

竞得方取得经营权后，自主安排建设内容及进度，建设期不超过 12 个月

（逾期未完工部分自第 13 个月起计入有效经营期），分批次、分区域推进各板

块工程建设。各板块工程完工后按相关标准组织竣工验收。

十一、竣工验收管理

各板块工程完工后，由竞得方组织竣工验收，住建局实施监督。验收流程

— 6 —

如下：竞得方完成自检并提交竣工验收申请报告；住建局审核申请资料，组织

相关单位（设计、施工、监理等）成立验收组；验收组现场查验工程质量、设

备运行情况和安全性能，核对设计文件和施工记录；验收合格后出具竣工验收

报告，报住建局备案。各板块验收标准：路灯工程按 CJJ 89 执行；充电设施按

GB 50966 及并网验收规程执行，并完成计量首检和防雷检测；LED 广屏及广告

设施取得城管部门设置许可；数据平台完成等保测评。验收中发现的问题，由

竞得方限期整改，整改完成后重新验收。

十二、资产权属

项目存量资产（灯杆本体、电缆、配电设施等）所有权始终归政府所有，

受让方在协议期内享有经营权和使用权，不得擅自处置存量资产。新增资产

（智能设备、充电设施、数据平台软件等）在协议期内归受让方所有，期满后

与存量资产一并无偿移交；平台内运营数据归政府方所有，受让方在协议期内

拥有合规使用权。

十三、政府承诺与保障

经开区管委会依法协助受让方办理相关许可和审批手续，协调相关部门为

项目运营营造良好外部环境。在合理范围内给予项目必要支持，但不涉及新增

政府资金投入，不增加地方政府隐性债务。协议期内，除法律法规规定或协议

约定的情形外，不提前收回经营权。

第三章 环境保护与安全保障

一、环境影响分析

本项目依托既有市政道路灯杆实施，不新增独立占地。建设期间环境影响

主要为施工扬尘、噪声及少量固体废弃物，影响范围有限、持续时间短。运营

期无废气、废水排放。

二、施工期公众影响管控

施工采用"分段施工、即挖即填"方式，单段占道时间不超过 15 天。施工计

划提前 7 天在管委会网站和现场公示。道路恢复不低于原标准。沿街商户集中

— 7 —

区域制定专项交通疏导方案。设置施工投诉热线，接到投诉后 24 小时内响应。

三、节能效果

LED 节能改造采用高效光源替代普通 LED 灯，发光效率提升 1 倍，同等亮

度条件下可大幅降低照明能耗，全面改造后年节电率可达 50%以上，预计每年

减少二氧化碳排放约 3000 吨。节能改造不降低照明质量，改造后各等级道路照

度、均匀度等指标不低于《城市道路照明设计标准》（CJJ 45）现行标准。

四、充电设施安全

充电设备须符合 GB/T 18487.1、NB/T 33001 等国家安全标准，具备过流保

护、漏电保护、急停装置、防雷接地、防水防涝（安装高度不低于当地历史最

高积水线）等安全功能。充电站配置灭火设施，与消防部门建立联动机制。安

全事故责任由竞得方承担，竞得方须购买足额的公众责任险。

五、结构安全

灯杆挂载 LED 广屏、广告位、5G 设备前，须逐杆进行结构安全检测评估，

验算风荷载和结构疲劳。不满足承载要求的杆体须加固或更换，费用由竞得方

承担。

六、换电设施消防安全

换电柜锂电池储存须符合电动自行车火灾防控相关要求，配置自动灭火装

置，设置于通风、远离居民建筑的位置。

七、应急预案

竞得方须制定突发事件应急预案（含设备故障、安全事故、自然灾害、网

络攻击等），报住建局备案。任何情况下，城市照明保障不受经营权纠纷影

响——竞得方出现经营困难（如连续 3 个月拖欠电费、照明设施停运超过 15 日

等）时，实施机关有权立即接管照明设施，保障公共服务连续性。

八、数据安全管理

项目运营过程中产生的数据原则上归政府方所有，受让方在协议期内拥有

— 8 —

合规使用权并承担数据安全责任。受让方应建立健全数据安全管理制度，采取

必要的技术措施保障数据安全，重要数据应在境内存储。涉及个人信息的，应

遵循最小必要原则。

第四章 运营监管与公众关切

一、监管体制

本项目监管体系由经开区管委会统筹，财政局、住建局按照各自职能分工

协作，共同履行监管职责。

财政局负责经营权出让收入的征收管理，监督出让金按时足额缴入国库，

对项目涉及的财政资金使用情况进行监督检查，组织开展项目财务审计和绩效

评价工作。

住建局负责项目建设和运营的日常监管，监督竞得方按合同约定履行建设

任务和运维责任，对路灯照明质量、设施完好率、充电设施运行等实施定期检

查和不定期抽查，组织开展年度考核和中期评估，受理公众关于市政设施运营

问题的投诉并督促整改。住建局根据考核结果提出是否提前收回经营权的建议，

报经开区管委会批准后执行。

政府始终是城市照明的责任主体，经营权出让不改变政府的公共服务兜底

责任。住建局持续履行监管职责，对连续两年考核不合格的情形可依法启动收

回程序，确保公共服务质量。极端情况下（企业破产、重大灾害等），政府有

权也有能力接管照明设施，保障城市照明公共服务不中断。

二、年度考核指标

考核结果作为提前收回经营权的依据。期限届满后如继续实施有偿使用，

应依法重新组织竞争性程序。

考核维度

考核指标

考核标准

照明质量 照明达标率

≥98%（不低于 CJJ 45 标准）

充电服务 充电设施可用率

≥95%

— 9 —

考核维度

考核指标

考核标准

设施完好 设备完好率

≥95%

安全管理 安全事故率

重大及以上安全事故 0 起/年

公众评价 公众满意度

≥85%（住建局委托第三方独立调查，每年不少于 1次）

建设进度

里程碑节点完成率

按合同约定

三、履约保障

受让方须缴纳履约保证金（不低于出让金成交价的 2%）。经营权质押融资

须经实施机关书面同意，质押合同中应载明"质权实现不得影响城市照明等公共

服务连续性"的约束条款。经营权不得擅自转让。因合同履行引发的争议，双方

协商解决，协商不成的依法向有管辖权的人民法院提起诉讼。争议解决期间，

城市照明等公共服务不得中断。

四、经营权收回

违约收回情形：擅自转让经营权的；连续两年考核不合格的；发生重大安

全事故且受让方负主要责任的；因受让方原因导致设施严重损毁、影响公共安

全的。违约收回的，按合同约定扣减履约保证金并依法追究违约责任。公共利

益提前收回：因城市规划调整、重大公共利益需要等情形，实施机关可依法提

前收回经营权，补偿金额综合考虑受让方实际投入、已获收益、剩余期限等因

素。收回程序：事先书面告知→受让方陈述申辩→依受让方申请或实施机关认

为必要时组织听证→作出收回决定→送达→告知行政复议和行政诉讼权利。

五、设备更新管理

设备更新由受让方负责。各类设备更新周期及期满移交时的剩余寿命要求

（不低于 3 年）在出让合同中明确。第 25 年最后一次集中更换距期满仅 5 年，

竞得方应合理评估末期更换的合理性。

六、照明质量保障

— 10 —

LED 节能改造采用发光效率更高的 LED 光源替代普通 LED 灯，同等亮度条

件下耗电更少，照明质量不降低。改造后各等级道路照度、均匀度等指标不低

于《城市道路照明设计标准》（CJJ 45）现行标准，且不低于改造前水平。

七、光环境管控

LED 广屏执行严格的光环境管控：夜间（22:00-6:00）亮度不超过 50cd/m

²；

面向车行道禁止动态画面；与住宅建筑保持合理退距；执行《室外照明干扰光

限制规范》（CJJ/T 307）。居民投诉 48 小时内处置。

八、退出机制

合作期满后受让方自动退出，将全部资产无偿移交。协议期内因政策调整

或公共利益需要提前收回的，依法给予合理补偿。受让方出现严重违约的，依

法收回经营权。受让方主动申请退出的，应提前提出书面申请，经协商一致后

按协议约定处理。