全面解读项目可行性研究报告/资金申请报告的前置审批文件——“能评”篇（节能评估报告）

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项目前期立项阶段，需编制用地预审、用地规划书、建筑工程许可证、环评、安评、能评、水保、社会稳定风险分析等一系列专项报告，这类文件是可行性研究报告（或资金申请报告）的前置审批要件。

可行性研究报告中涉及的项目选址、要素保障分析、总图布局、建设方案、工艺设计等内容，同样是推进环评、安评、能评、社会稳定风险分析等专项工作的核心基础依据。

从规范流程来看，应先完成环评、安评、能评、水保、社稳等前置审批文件的编制，再启动项目可行性研究报告的编制；但实际操作中，多数专项报告编制机构会以已完成的可行性研究报告为基础，进一步编制各类专项报告。

那么，哪些情形下需要单独编制环评、安评、能评、水保、社会稳定风险分析等前置审批文件？这类文件的核心作用是什么？相关前置审批手续又该如何办理？

本文将依据现行相关法律法规，对上述问题展开详细说明。全文共涵盖 12 个专题，具体包括：环境影响评价（环评）、安全评价（安评）、节能评估（能评）、社会稳定风险评估（社稳）、水土保持方案（水保）、洪水影响评价报告（洪评）、用地预审与选址意见书、建设项目压覆矿产资源评估、地质灾害危险性评估、水资源论证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。

每个专题将围绕以下核心内容展开介绍（部分专题会根据实际情况略有增减）：

1.政策依据 2.定义阐释 3.适用项目范围（需开展 XX 评价的项目类型） 4.审批权限划分 5.完成时限要求 6.编制单位资质条件 7.批复文件有效期

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一、环评

详见：全面解读项目可行性研究报告/资金申请报告的前置审批文件——“环评”篇

二 、安评

详见：全面解读项目可行性研究报告/资金申请报告的前置审批文件——“安评”篇（安全评价报告）

三、能评（节能评估）

1.能评的政策依据

一、法律层面

《中华人民共和国能源法》（2025 年 1 月 1 日起施行） 《中华人民共和国节约能源法》

二、国家级政策文件

国务院办公厅《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39 号） 国家发展和改革委员会《不单独进行节能审查的行业目录》（发改环资规〔2017〕1975 号）

三、部门规章

国家发展和改革委员会令 2025 年第 31 号《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》

四、国家标准规范

《综合能耗计算通则》（GB/T 2589—2008） 《企业节能量计算方法》（GB/T 2589） 《能源管理体系要求》（GB/T 23331—2020/ISO 50001:2018）

2.能评的定义

根据《中华人民共和国节约能源法》第十五条 “国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度” 的规定，以及《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》第二条的细化要求，节能评估（能评） 作为法定制度，涵盖两大核心环节：

节能审查 ：以节能法律法规、政策标准为依据，对项目能源消费总量、能效达标情况及节能技术措施等进行审查并形成审查意见。 碳排放评价 ：与节能审查同步开展，基于碳排放双控制度，对项目碳排放强度、环境影响及降碳方案进行专项评价，评价结果需纳入节能审查意见，作为项目审批、核准或备案的重要依据。

3.那些项目需要做节能评估？

一、需开展节能评估的项目范围

依据《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（国家发展和改革委员会令 2025 年第 31 号）第二条规定，在我国境内建设、由各级人民政府投资主管部门管理的所有固定资产投资项目，均需纳入节能评估管理范畴，具体包括：新建项目、改建项目、扩建项目及技术改造项目。这是国家依据《中华人民共和国节约能源法》确立的法定管理制度，覆盖各类固定资产投资建设行为。

二、无需单独开展节能审查的项目情形

根据相关法规文件，以下两类项目可豁免单独节能审查程序：

依据《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》第八条规定：

年综合能源消费量不满 1000 吨标准煤，且年煤炭消费量不满 1000 吨的项目； 涉及国家秘密的固定资产投资项目； 用能工艺简单、节能潜力小的行业固定资产投资项目。上述项目无需单独编制节能报告，主管部门不再出具节能审查意见。

依据《不单独进行节能审查的行业目录》（发改环资规〔2017〕1975 号）明确列举的项目：风电站、光伏电站（光热）、生物质能项目、地热能项目、核电站、水电站、抽水蓄能电站、电网工程、输油管网、输气管网、水利项目、铁路（含独立铁路桥梁、隧道）、公路、城市道路、内河航运、信息（通信）网络（不含数据中心）、电子政务项目、卫星地面系统。

4.能评审批权限

一、节能审查主体界定

依据《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》第七条规定，固定资产投资项目节能审查的责任主体为县级及以上人民政府管理节能工作的部门。若地方节能审查机关（通常为发改部门）与管理节能工作的部门（通常为工信部门）分设，则按职能分工履行审查职责，确保审查工作的合规性与专业性。

二、分级审批权限划分

根据《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》第八条、第九条，节能审查权限实行国家、省级及地方分级管理，并明确刚性管控要求：

国家层面 ：建立节能审查权限动态调整机制，由国家发展改革委直接负责审查重点领域内 年综合能源消费量 50 万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量 50 万吨及以上） 的重大项目，强化对高耗能项目的顶层管控。 省级层面 ：省级节能审查机关负责管辖区域内 年综合能源消费量 1 万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量 1 万吨及以上） 项目的节能审查，统筹区域内重点用能项目的节能降碳管控。 地方自主权限 ：除上述两类项目外，其余固定资产投资项目的节能审查权限，由省级节能审查机关结合本地实际自行划定，但 严禁将高耗能、高排放项目的节能审查权限下放至县级节能审查机关 ，从权限设置上杜绝基层审批宽松化问题。 跨区域项目处理 ： 单个项目涉及两个及以上省级地区的，由项目主体工程（或控制性工程）所在地的省级节能审查机关牵头，联合其他涉及省份的省级审查机关共同研究确定审查流程与标准，确保跨区域项目审查的统一性。 打捆项目涉及两个及以上省级地区的，实行 “属地审查” 原则，由各子项目所在省份的节能审查机关分别开展审查工作，落实属地监管责任。

三、政策导向解读

本次节能审查权限调整体现了国家对节能降碳工作的从严管控导向：

督导重点升级 ：国家发改委的督导核心从 “落实能耗双控、化石能源消费控制” 升级为 “节能降碳目标完成情况”，督导对象从 “新上重大高耗能项目” 转向 “各地节能审查工作全过程”，强化对审批环节的监管。 审批权限上收 ：将节能审查的总体指导与统筹权限从县级人民政府提升至省级人民政府，同时将大型高耗能项目的审查权直接上收至国家，大幅压缩地方自由裁量空间，避免基层审批尺度不一。 源头管控强化 ：对高耗能、高排放及低水平项目的管控从 “遏制盲目发展” 升级为 “杜绝盲目上马”，通过审批权限的集中化、标准化，从项目立项源头筑牢节能降碳防线，严控高耗能项目增量。

5.什么时候应完成能评手续

一、能评手续完成时限要求

依据《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》第三条规定，不同类型固定资产投资项目的节能审查手续完成时间有明确区分，核心要求如下：

政府投资项目 ：建设单位需在向相关部门 报送项目可行性研究报告之前 ，完成节能审查流程，并取得节能审查机关出具的正式节能审查意见。即节能审查意见是政府投资项目可行性研究报告报送的前置审批要件，未取得该意见的，不得推进可行性研究报告报批工作。 企业投资项目 ：建设单位需在项目 开工建设之前 ，完成节能审查并获取节能审查机关的审查意见。无需在可行性研究报告报送阶段完成，但必须确保开工前手续齐全，避免未批先建。

二、违规后果

政策明确划定刚性红线：

未按照本办法规定履行节能审查程序的项目； 已开展节能审查但审查未通过的项目。

对于上述两类项目，建设单位不得擅自开工建设；若项目未批先建已建成的，则不得投入生产、使用，违规项目将面临相应监管处罚，同时需补办相关手续或停止建设、使用。

6.能评批复的有效期限

依据《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》第十九条规定，节能审查批复（含节能审查意见、同意变更决定）的有效期限明确为2 年。具体时限规则为：自节能审查机关正式出具节能审查意见，或作出同意项目节能相关内容变更的决定之日起计算，若项目在该 2 年期限内未开工建设，则原节能审查意见或同意变更决定自动失效。

失效后若项目仍需推进，建设单位需按最新政策要求重新向节能审查机关申请办理节能审查手续，未经重新审查通过的，不得开工建设。

7. 节能报告编制主体资格要求

根据《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》第十二条规定，节能报告编制单位无需具备特定资质。对于需开展节能审查的固定资产投资项目，建设单位可自行编制节能报告；若建设单位不具备报告编制能力，可委托具备相应技术能力的机构代为编制。

8. 节能验收时限规定

依据《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》第二十一条要求，固定资产投资项目需在投入生产、使用前完成节能验收：

项目按规定需试运行的，原则上应在 试运行之日起 6 个月内 组织验收； 验收内容需覆盖节能审查意见及节能报告中明确的生产工艺、用能设备、节能降碳技术、能源计量器具等事项的落实情况； 实行告知承诺管理的项目，需对建设单位承诺的相关内容进行验收； 对于分期建设、分期投入生产使用的项目，应按照建设进度 分期组织节能验收 。

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