国研智策 | 光伏项目的土地报批的核心原则、主要流程及特殊分类管理

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核心原则：土地性质是关键中的关键

光伏项目用地必须符合国家土地利用总体规划、城乡规划和相关产业政策。土地性质决定了报批的难易程度、流程和费用。

1. 禁止使用的地类：

●基本农田：绝对禁止。

●生态保护红线：禁止。

●自然保护区的核心区、饮用水水源一级保护区等法律法规明确禁止的区域。

2. 鼓励使用的地类（首选）：

●未利用地：如荒山、荒地、荒漠、荒滩等。这是国家和地方最鼓励的光伏用地类型，审批相对容易，成本较低。

●建设用地：如工矿废弃地、闲置厂房等。可直接利用，不涉及农用地转用，但可能涉及土壤修复。

●其他草地、裸土地等非耕地的其他土地。

3. 限制使用的地类（需特别审批和补偿）：

● 一般耕地/园地/林地/草地：

●“光伏复合项目”：允许在符合一定条件下使用。核心要求是 “不改变原用地性质” ，即不影响农业/林业生产（如“农光互补”、“林光互补”），通常要求组件最低点高度、阵列间距等满足农业生产或林业生长需求。

●此类项目审批极为严格，需编制土地复合利用方案，并承诺在项目全生命周期内保持复合功能。

●涉及林地的，必须先行办理 《使用林地审核同意书》。

●涉及草地的，需符合草原保护规定。

●涉及农用地（非耕地）：需要办理 农用地转建设用地 审批手续，这是土地报批中最难、最耗时的环节之一。

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土地报批主要流程

流程大致分为项目前期、正式报批、供地与建设三个阶段。

第一阶段：项目前期准备与选址

1. 项目选址与踏勘：利用GIS系统、实地勘查，初步确定符合政策、光照资源好、接入条件可行的地块。

2. 土地性质核查：

●到自然资源局（规划和自然资源局） 查询项目地块的“三调”（第三次全国国土调查）地类、国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）、生态保护红线、永久基本农田等。

●到林业和草原局 查询是否涉及林地、草原及保护等级。

●到水利、环保、文物、军事等部门核查相关限制因素。

3. 签订用地意向协议：与土地所有权人（村集体、国有土地管理部门）或使用权人签订租赁或使用意向协议。

第二阶段：正式报批手续（核心环节）

此阶段目标是取得所有开工建设前的合法批文。

1. 项目备案/核准：在投资主管部门（发改委/局）取得项目备案证明（分布式/集中式）或核准文件（大型集中式或特殊区域）。

2. 用地预审与规划选址意见（现已合并）：

●向自然资源局申请，论证项目用地的合理性、合规性。

●取得 《建设项目用地预审与选址意见书》 ，这是后续用地报批的前提。

3. 编制项目申请报告/可行性研究报告：包含土地复合利用方案（如有）、环境影响评价、水土保持方案等。

4. 取得相关专项批复（并行办理）：

●林地/草地手续：向林草局申请使用林地/草地审核同意书。

●社会稳定风险评估。

●环境影响评价批复（环保局）。

●水土保持方案批复（水利局）。

●压覆矿产、地质灾害评估（自然资源局）。

●电网接入意见（供电公司）。

5. 建设用地报批（最关键的环节）：

● 组卷上报：将以上所有材料，连同《建设用地申请表》、勘测定界报告、补偿安置方案等，组成完整的报批卷宗。

●逐级上报：由县级自然资源局上报至市级、省级自然资源厅，甚至自然资源部（涉及永久基本农田或大量耕地的）。

●获取批文：最终目标是取得省/市级政府或国务院的 《建设用地批复》 。

6. 建设用地规划许可与工程规划许可：

●凭《建设用地批复》向自然资源局申请 《建设用地规划许可证》。

●完成项目设计后，申请 《建设工程规划许可证》。

第三阶段：供地、登记与建设

1. 土地供应：

●光伏方阵区：通常采取 租赁 方式，与土地权利人签订正式合同并备案。

●永久性建设用地（如升压站、综合楼、道路）：需要办理 国有土地使用权出让 手续，缴纳土地出让金，取得 《国有土地使用证》。

2. 不动产登记：对永久性建设用地部分进行确权登记。

3. 开工建设：取得 《建筑工程施工许可证》 后，方可合法开工。

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光伏用地的特殊分类管理

根据自然资源部规定，光伏用地分为：

●光伏方阵用地：包括组件、支架、箱变等。允许使用未利用地、建设用地，以及符合条件农用地的，按原用途管理，可不改变土地性质，不转建设用地（但需签订复合利用协议）。

●配套设施用地：如升压站、运营中心、集电线路塔基。按建设用地管理，必须办理建设用地审批手续。

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重要注意事项

1. 政策动态关注：国家和地方土地、林业、能源政策频繁调整，必须密切关注最新文件。

2. “以租代征”风险：严禁未批先建、未批先租。仅凭一纸租赁合同就开工是重大违法行为，可能导致项目拆除。

3. 地方政府支持：获取县/市一级政府的支持文件（列入重点项目清单等），能极大推动各部门的审批效率。

4. 专业团队：建议聘请专业的法律顾问、土地咨询机构或设计院协助报批，他们对地方流程和关键节点更熟悉。

5. 时间与成本：完整的土地报批流程通常需要 6-12个月甚至更长，且涉及勘测、报告编制、审查、税费、补偿等多项成本，需在投资预算中充分预留。

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总结

光伏项目土地报批的核心理念是：“避让基本农田和生态红线，优先使用未利用地和建设用地，谨慎合规地利用一般农用地开展复合项目。” 整个过程是一个系统性的合规工作，必须严格遵循“先批准、后建设”的原则，确保项目在合法合规的轨道上推进。

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