政采案例｜竞争性磋商采购方式的适用边界与投诉处理分析——以一起玩教具采购项目投诉案为例

原创 芊里 招投标V信

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一、背景简介

1. 项目概况

本案涉及一项县级学前教育领域的货物采购项目，采购内容为玩教具设备，项目预算金额为176.5万元人民币。采购活动采用了竞争性磋商的采购方式组织实施。在采购结果公告后，一家未中标的供应商因对采购方式的选择持有异议，依法先后提出了质疑与投诉。

2. 争议焦点

本案的核心争议点在于：该玩教具采购项目采用竞争性磋商采购方式是否合法合规。投诉方主张，玩教具属于规格和技术参数明确、性质相对稳定的货物，不符合采用竞争性磋商方式所要求的“技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或具体要求”的条件。而采购方及财政部门则认为，其选择符合关于采购方式适用的预算金额规定。这一争议触及了政府采购中采购方式选择的法定条件与裁量边界，是实践中常见的纠纷类型。

二、调查处理

1. 调查过程与各方观点

投诉人观点：投诉人认为，本次采购的标的物为玩教具，其规格、技术参数在市场中相对成熟和稳定，采购需求能够清晰、完整地描述，不属于“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求”的情形。因此，投诉人援引《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条的规定，主张本项目不符合采用竞争性磋商采购方式的法定前提，采购方式的选择本身存在程序违法。

被投诉人（采购人及代理机构）观点：在财政部门的调查过程中，被投诉人依据省级财政部门的规范性文件进行了说明。其核心论据在于采购项目的预算金额。根据该省相关规定，县级货物、服务类项目的公开招标数额标准为200万元。本案项目预算金额为176.5万元，未达到必须采用公开招标方式的法定金额门槛。因此，采购人依法享有在公开招标之外的其他法定采购方式（包括竞争性磋商）中进行选择的权力。这体现了采购方式选择中，除了项目特性外，预算金额也是一个关键的法定考量因素。

财政部门调查：受理投诉后，财政部门依法进行了审查。其调阅了项目采购文件、质疑答复材料及相关证据，并重点审查了省级财政部门关于政府采购方式及数额标准的规范性文件。调查的核心在于核实两个事实：一是项目预算金额是否属实；二是该金额是否低于强制公开招标的标准。

2. 处理结论

经审查，财政部门认定投诉事项缺乏事实依据，投诉不成立。具体决定为：驳回投诉。其理由是，项目预算金额确为176.5万元，未达到该省规定的200万元公开招标数额标准。因此，采购人选择竞争性磋商这一非招标方式，并未违反政府采购关于采购方式适用的强制性规定。投诉人仅以货物性质为由否定采购方式，但忽略了预算金额这一决定性条件，故其主张不能成立。

3. 政策与法律依据

本案的处理严格依据了政府采购法律法规体系，体现了依法采购与依法行政的原则。

（1）关于采购方式选择的法律框架：

根据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条规定：“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”同时，第二十七条指出：“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”这意味着，是否必须采用公开招标，首先取决于项目预算是否达到地方政府规定的数额标准。

（2）关于竞争性磋商方式的适用条件：

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条规定了适用竞争性磋商采购方式的情形，其中包括：“（一）政府购买服务项目；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。”本案中，投诉人主要针对的是第（二）项条件提出异议。

虽然第三条规定了“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的”可以采用磋商，但这通常被理解为磋商方式的典型而非唯一情形。对于未达到公开招标限额的项目，只要不违反法律强制性规定，采购人对采购方式的选择具有一定自主权。本案中，财政部门并未认定“规格明确的货物”绝对不能采用磋商，而是基于“未达公开招标限额”这一事实，认定采购方式的选择在合规范围内。

（3）关于投诉处理的具体规定：

财政部门作出驳回投诉的决定，直接依据是《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）。该办法第二十九条规定：“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：……（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立的……”。本案中，经查证，采购人选择竞争性磋商方式并未违反关于公开招标数额标准的强制性规定，故投诉人的核心主张缺乏支持其成立的事实基础。

三、案例思考

本案例虽以投诉被驳回告终，但其反映出的问题对于政府采购各方参与者均具有深刻的启示意义。

第一，准确理解采购方式适用的多维条件。 选择采购方式并非单一维度的判断。实践中，供应商有时会聚焦于采购标的的技术特性（如是否“技术复杂”），而忽略预算金额这一基础性、前提性的法定门槛。本案清晰地表明，对于未达到公开招标数额标准的项目，采购人依法可以在竞争性谈判、竞争性磋商、询价等非招标方式中，根据项目的具体特点（如是否需要磋商、谈判）进行选择。供应商在提出质疑或投诉前，必须全面核查采购文件，不仅看技术需求，也要关注预算金额是否触达强制招标的红线，避免因信息掌握不全而提起无效投诉。

第二，投诉维权须以事实和依据为基石。 《政府采购质疑和投诉办法》明确规定，供应商投诉应当有具体的投诉事项及事实根据，不得进行虚假、恶意投诉。本案投诉人提出了一个具有普遍性的法律适用问题，但其主张未能与本案的具体事实（即预算金额未达公开招标标准）有效结合，导致投诉缺乏针对性的事实依据。这提醒所有供应商，有效的维权必须建立在扎实的证据和准确的法律适用基础上，泛泛而谈法律原则难以获得支持。财政部门的处理也体现了其“坚持依法依规、权责对等、公平公正、简便高效原则”，对缺乏事实依据的投诉依法驳回，维护了采购程序的正常秩序。

第三，采购人及代理机构应确保程序合规与文件严谨。 虽然本案中采购人在采购方式的选择上并未违法，但该争议的发生也提示采购人和代理机构，在编制采购文件时，对于为何选择某种采购方式（尤其是竞争性磋商、谈判等），可考虑在采购公告或文件中进行更清晰的说明，特别是当采购标的从表面看属于常规货物时。这不仅能提前减少供应商的疑虑，也能在发生争议时提供更充分的程序合规证据。同时，应确保采购需求、评审因素等的设定科学、合理、无歧视，避免出现“评审因素未与采购需求对应”或“设置排他性条款”等问题，这些是引发投诉的更常见风险点。

第四，财政部门处理投诉需兼顾合规审查与政策导向。 本案中，财政部门的处理严格遵循了法律和规范性文件。在当前优化营商环境的政策背景下，高效、公正地处理投诉，对于保护供应商合法权益、规范采购行为、维护市场公平至关重要。对于确实存在问题的采购项目，财政部门应坚决纠正；对于缺乏依据的投诉，也应依法及时驳回，以降低对采购效率的影响，避免不必要的采购周期延长和成本增加。这种“投诉处理‘加速度’，保障采购公平公正”的做法，是构建法治化、规范化政府采购营商环境的关键一环。

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备注：本案例已隐去相关当事人名称，具体项目细节均为虚构，如有雷同纯属巧合，重点聚焦合规性分析与实务启示。

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